推动实现执法标准、程序、尺度“三个统一”
——对总局《食品安全违法案件查办通用指南》的解读和补充（下）
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案件调查后办理部分对于调查终结报告的撰写、案件审核和处罚告知部分，《食品安全违法案件查办通用指南》（以下简称《食品通用指南》）主要引用了《中华人民共和国行政处罚法》和《市场监督管理行政处罚程序规定》的相关重点条款。执法人员在撰写调查终结报告时，往往忽视其与告知书、决定书的不同之处，将这三种文书写成同一种文书内容。在撰写文书时，应当注意这三种文书的异同，分类撰写。
（一）陈述申辩和听证部分
《食品通用指南》明确了以下重点内容：
其一，明确规定办案人员不得担任案件复核人员，并需要出具书面复核意见。当事人提出陈述申辩的，办案机构指定案件承办人以外的本机构其他办案人员对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。以往，囿于基层办案力量不足和没有明文规定，针对当事人的陈述申辩，实践中往往是办案人员同时担任复核人员，并只在审批表中简单陈述复核意见，极少出现采纳当事人陈述申辩意见的情形，导致当事人的陈述申辩权未得到有效制度保障。《食品通用指南》的上述规定，与近几年的实践做法一致，既要求办案人员不得担任案件复核人员，还要求复核人员必须撰写书面复核报告，针对当事人的陈述申辩理由，明确载明是否采纳及理由等复核意见。
其二，明确当事人提出听证的，应由办案机构负责受理，在三日内报分管领导指定法制机构或其他机构人员负责组织听证；听证过程原则上进行听证视频录像。但是，《食品通用指南》仍未就基层关心的法制审核人员能否担任同一案件的听证主持人予以明确，本文仍坚持不宜为同一人担任较为妥当。
（二）处罚决定和送达部分
《食品通用指南》明确，对多个当事人可以在同一份行政处罚决定书中一并作出处罚，分别依法送达。对当事人的相关责任人员的从业禁止、罚款等行政处罚事项，可以在同一份行政处罚决定书中载明相关事实和证据、处罚内容和依据、救济途径和期限等，一并作出处罚。这意味着，对于多个当事人共同违法或因同一违法行为需对多个当事人立案时，可以立为同一案件，作出一份行政处罚决定，分别送达各当事人。
对几个认识误区的剖析
有部分基层执法人员存在几个认识误区：
其一，认为上级局乃至总局、立法机关应当针对案件办理的所有细节，事无巨细地在法律法规和规范性文件中全部清晰列出，以方便基层引用办理。实际上，法条就应当用最简洁的法言法语将所需表达内容直截了当地行文，层级越高，规定应当越原则，宜粗不宜细，以便于各地根据实际出台具体制度。
其二，有一部分执法人员对《食品通用指南》不予公开表示不理解。《食品通用指南》作为指导系统内执法办案的内部工作流程信息，依据政府信息公开条例的规定，本就可以不予公开。但是，不予公开并不是因为部分基层执法人员误认为的有一定密级、含有仅传达到某一层级的禁止公开或需要保密的信息，其仍然是系统内外可以学习讨论、参照执行的规范性文件。不主动向社会公开，是考虑到各地执法水平、执法能力参差不齐，《食品通用指南》所设定的事项，有的地方遵照执行毫无困难，有的地方则心有余而力不足。如果主动公开，则必须毫无条件地遵照执行，否则就可能出现程序违法，决定被撤销、被确认违法等情形。因此，各地出台各种细则，一定要量力而行，并非越细越好。《食品通用指南》无疑是非常成功的，期待总局出台更多的类似指南，以指导基层执法人员规范执法行为，提升执法水平。
□市场监管总局法规司 吴东海
山东省威海市文登区市场监管局 田海助
山东省威海市市场监管局 李鸿旭
